¿La Ley de Cine está en la agenda?

Por Christian Wiener

“Las políticas culturales, en tanto que garantizan la libre circulación de las ideas y las obras, deben crear condiciones propicias para la producción y difusión de bienes y servicios culturales diversificados, gracias a industrias culturales que dispongan de medios para desarrollarse en los planos local y mundial. Cada Estado debe, respetando sus obligaciones internacionales, definir su política cultural y aplicarla, utilizando para ello los medios de acción que juzgue más adecuados, ya se trate de apoyos concretos o de marcos reglamentarios apropiados”.  

· Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural de UNESCO, artículo 9.

Hace algunos días, representantes de diferentes gremios cinematográficos hicieron pública una carta dirigida al Ministro de Cultura, donde le solicitaban que a un año de haber culminado sus labores el Grupo de Trabajo convocado para elaborar el proyecto de una nueva ley de cinematografía,  se informará públicamente del estado actual del anteproyecto, para conocer la versión definitiva sobre la propuesta por parte del Ministerio de Cultura. 

Es bueno recordar que el Grupo de Trabajo estaba integrado por representantes de la Asociación de Cineastas Regionales e Independientes del Perú (ACRIP), la Asociación de Documentalistas del Perú (ADP), la Asociación de Productores Cinematográficos del Perú (APCP), la Asociación Peruana de Prensa Cinematográfica (APRECI), el Sindicato de Artistas e Intérpretes del Perú (SAIP) y la Unión de Cineastas Peruanos (UCP), que a invitación de la Dirección General de Industrias Culturales y Artes y la Dirección de Industrias Culturales del Ministerio de Cultura, participaron en un esfuerzo conjunto de casi seis meses por sacar adelante un texto consensuado que plantee un nuevo derrotero para el cine nacional.

A la espera de la anunciada respuesta del Ministerio de Cultura y la definitiva publicación del anteproyecto, luego de su revisión por las diversas instancias de esa institución, me permito alcanzar algunos conceptos de porque, en forma y fondo, es muy importante y rescatable la experiencia de este anteproyecto de Ley.

TRABAJO CONJUNTO

Lo primero que hay que resaltar es la labor en común de los diversos gremios de cineastas durante todo este tiempo, teniendo en cuenta los recelos y resquemores luego de la malhadada experiencia de la llamada “Ley Raffo” en el Congreso durante el gobierno pasado. No fue un acuerdo fácil, porque todos los grupos debieron ceder en sus diferentes posiciones e intereses, acercándose a consolidar una propuesta común y satisfactoria para el conjunto de los integrantes del Grupo de Trabajo, y al mismo tiempo viable, en consonancia con las legislaciones cinematográficas de otros países de la región.

Durante todo ese tiempo, el equipo revisó las leyes de cine iberoamericanas, y sus diversos mecanismos de promoción, regulación y gestión que disponen, escuchando el testimonio de productores y especialistas de otros países. Asimismo, se mantuvieron reuniones con representantes de organismos del Estado peruano, como el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), además del propio Ministerio de Cultura, que sirvieron para aterrizar una propuesta más ajustada a la normativa legal vigente en el país y de manejo más práctico, a pesar de las previsibles reticencias en ciertos asuntos de algunos funcionarios públicos formados en el discurso del ‘laissez faire, laissez passer’ del Estado peruano en los últimos años.  

Así, el 5 de marzo fue prepublicado en la web del Ministerio de Cultura el anteproyecto de la Ley de la Cinematografía y el Audiovisual Peruano, el mismo que originalmente constaba de una amplia exposición de motivos, y un texto legal que se subdivide en seis títulos, cincuenta y un artículos, siete disposiciones complementarias, y dos disposiciones transitorias, dos derogatorias y dos finales.

Luego de publicado el proyecto, se recogieron alcances e iniciativas por el correo, publicándose notas a favor y en contra en los medios y la web. Estas últimas fueron  de abogados, economistas y periodistas neoliberales, para quienes temas como la generación de un fondo de financiamiento estatal o la llamada ‘cuota de pantalla’ les sonaban a sacrilegios y herejías a su ortodoxa fe en el mercado. Pero las objeciones más importantes vinieron, como era de esperarse, de los representantes de las empresas exhibidoras y distribuidoras de cine, quienes alegaron que algunas de las proposiciones del anteproyecto resultaban discriminatorias e intervencionistas en sus boyantes negocios. Por esta razón, se produjeron en el Ministerio de Cultura varias reuniones con ambos gremios y sus abogados, a fin de concordar puntos de vista en diversos aspectos, limándose algunos y quedando otros donde, pese al esfuerzo de acercamiento de ambas partes, las posiciones resultaban irreconciliables. Esto último, dicho sea de paso, refuta el argumento de quienes afirmaron que no se convocó a esos sectores, que indudablemente forman parte de la cadena productiva del cine peruano, aunque algunas de sus empresas respondan más a intereses trasnacionales.

Terminado este proceso, el anteproyecto y las observaciones y sugerencias recibidas, incluidas las que demandaban la incorporación de un régimen de sanciones en el texto legal, pasaron a ser evaluadas por diversas instancias del Ministerio de Cultura hasta el presente, esperándose que el texto resultante respete el espíritu de trabajo democrático y consensual como se llevó adelante este proceso con los gremios participantes, inusual en la administración pública y el propio ámbito legislativo. 

UNA PROPUESTA INTEGRAL

El primer artículo del Anteproyecto de Ley es una declaración de principios que resume todo el sentido del texto, manifestando que:

“El Estado Peruano reconoce la importancia fundamental de la cinematografía y el audiovisual para el desarrollo de la cultura y la creación de la identidad nacional, en su diversidad. Por lo tanto, proclama el Derecho al cine propio como un derecho inalienable de sus ciudadanos, y que consiste en garantizar la libertad de cada uno de ellos para crear, realizar, producir y difundir obras cinematográficas y audiovisuales en cualquier medio o sistema, creado o por crearse. Con este fin, el Estado establece políticas culturales para el desarrollo y promoción de este arte e industria a nivel nacional e internacional.”

Con ello se reafirma el concepto del cine como industria cultural, en sus dimensiones tanto comercial como cultural, fijando el deber del Estado de establecer políticas que permitan el acceso de los ciudadanos a este arte y medio de expresión, tanto a nivel de la creación y producción como de la difusión. Esto está amparado en la Constitución Política, como en la Convención por la Diversidad Cultural propiciada por la UNESCO el 2005, y suscrito por decenas de países, entre los cuales se encuentra el Perú, donde se reconoce que los Estados pueden adoptar medidas para proteger y promover la diversidad de sus expresiones culturales, promoviendo sus industrias culturales para tener un acceso efectivo a los medios de producción, difusión y distribución de bienes y servicios culturales.

En este sentido, el anteproyecto de la Ley de la Cinematografía y el Audiovisual Peruano se propone como una visión integral y amplía de la cinematografía peruana, a diferencia de la ley vigente así como de los últimos proyectos de modificación discutidos en el Legislativo, abarcando este medio en sus múltiples dimensiones: expresión artística, medio de comunicación, patrimonio cultural, proceso industrial, actividad comercial, elemento de identidad local y nacional, entre otros. Para este propósito, el anteproyecto consta de cinco propuestas centrales:

     

1.- Ampliar el ámbito promocional, ya no sólo a través de concursos con premios no reembolsables, sino con préstamos, créditos fiscales, exoneraciones, adelantos y otros mecanismos de apoyo económico a diversos proyectos, etapas e instancias del quehacer cinematográfico, que abarque el campo cultural como comercial, incluyendo toda la cadena productiva desde la creación hasta la infraestructura para la exhibición y la proyección al extranjero, buscando generar una sinergia de capital con la inversión privada y otras fuentes de financiamiento nacionales (a nivel local o regional) o internacionales. Para este fin, se requiere que la Ley no dependa, como hasta ahora, del presupuesto central del Estado, siempre precario e incierto, sino que sus recursos provengan como en otras legislaciones, de la propia actividad cinematográfica, en este caso principalmente vía la reducción a cero del actual impuesto a  los espectáculos públicos no deportivos aplicado al boleto cinematográfico, creándose en su reemplazo un Impuesto Extraordinario para la Promoción del Cine Peruano, del diez por ciento del valor de la entrada a una función de cine, que será consignado en el boleto y formará parte de la base imponible del Impuesto General a las Ventas, y cuya recaudación será destinada para el Fondo para la Promoción, Preservación y Desarrollo de la Cinematografía Nacional. Quienes arguyen que esto es inconstitucional, deberían revisar la sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 0042-2004-AI/TC) que precisa que la promoción de la cultura también constituye un deber primordial del Estado social y democrático de Derecho, y agrega que “el Estado puede promover las manifestaciones culturales, legítimamente, mediante el ejercicio de la potestad tributaria; por cuanto los fines económico, sociales, políticos y culturales son también objetivos a cumplir con la imposición de tributos o con su exoneración”. De esta manera, se podrá contar con un capital de cerca de treinta millones de soles al año (según cifras de las empresas exhibidoras) para estimular en conjunto a toda la actividad audiovisual, las mismas que están en el promedio de lo que mueve anualmente la Ley de cine en Colombia y Chile, y muy por debajo de las cifras de México, Argentina y Brasil.

2.- Un segundo aspecto está referido al acceso al mercado, porque de nada sirven que se produzcan más películas en el país si ellas no llegan a su destinatario natural que es el público peruano. Para este fin se proponen varias medidas, una de las cuales es la potestad de aplicar la ‘cuota de pantalla’ teniendo en cuenta “la infraestructura de las salas de exhibición cinematográfica existentes en el país, los promedios de asistencia y el volumen de producción de obras cinematográficas nacionales por año” no pudiendo superar esta cuota el 20%, que es un porcentaje expresamente señalado en el Anexo 2 de las Medidas Disconformes sobre Inversiones y Comercio Transfronterizo del Tratado de Libre Comercio del Perú con los Estados Unidos. Ya en otro post me he referido a la “cuota de pantalla”de forma amplia y porque es necesaria en un mercado tan desigual y controlado por una sola oferta comercial, lo que ya se aplica en otros países y se busca ampliar a otros,  y en un artículo del blog de Ricardo Bedoya se consignan argumentos bastante solidos al respecto. Sin embargo esta medida no es la única consignada en el anteproyecto sobre este asunto, ya que se complementa con el ‘mínimo de mantenimiento’, que es un mecanismo que asegura que una película que cumple un mínimo de espectadores preestablecido en una pantalla durante una semana, no sea retirada arbitrariamente de cartelera por presión de los “blockbusters” y los tanques de Hollywood, como habitualmente sucede hasta el presente. Por otro lado, y para promover la difusión de nuestra cinematografía, las empresas de producción, distribución y exhibición nacionales, que obtengan mejor rendimiento comercial en la difusión de obras cinematográficas peruanas, podrán recibir estímulos pecuniarios; extendiéndose estos beneficios a las asociaciones e instituciones dedicadas a exhibir audiovisuales. Por último, se ha buscado formalizar y recuperar el rol del Estado en el negocio cinematográfico, totalmente desregulado desde la década de los 90, estableciendo un registro de todas las obras estrenadas en el país, e información estadística periódica de la actividad comercial, imprescindible para operar en ella, evitar la piratería y evaluar el impacto de las políticas públicas en el sector. Como parte de ello, y como sucede en casi todo el mundo, se propuso que  la recomendación de calificación mínima de las obras por franjas de edad debe volver recaer en manos del Estado para que no sea, como en el presente, el gato del despensero de las empresas distribuidoras y exhibidoras los que la apliquen, pensando en su conveniencia comercial antes que en los intereses de los espectadores.  

3.- Otra proposición importante que propone el texto es incentivar un crecimiento del sector como industria sustentable, contando para ello con la participación extranjera a través de una “Comisión Fílmica” que es una institución que en diversas partes del mundo fomenta la filmación en el territorio nacional, promoviendo la imagen del país y sus locaciones naturales y construidas. De esta manera se impulsa, además del turismo y negocios conexos, la industria cinematográfica y audiovisual, ya que se propicia la participación preferente de empresas y técnicos cinematográficos nacionales al lado de los internacionales. Ello sirve también para ordenar el trabajo audiovisual de forma descentralizada, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, para dar seguridades y asegurar el control, vía licencias, de las producciones cinematográficas y audiovisuales para todo medio o formato; evitando que se presenten situaciones que lejos de estimular el rodaje internacional en el Perú, terminen ahuyentándolo. Nuestro país, con su rico patrimonio arqueológico e histórico y sus diversos ecosistemas, es un lugar privilegiado para la realización audiovisual. Sin embargo, al carecer de normas y una instancia que de oportunidades y promueva la producción, pierde muchas posibilidades de inversión, que se desplazan a países vecinos que cuentan con activas Comisiones Fílmicas, tanto nacionales como metropolitanas, con normativas reguladoras que promueven e incentivan, incluso con beneficios fiscales, el trabajo profesional en sus localidades. Lo que se busca con la creación de esta importante instancia promotora y regulatoria, es empezar a revertir esta situación.

4.-  La dimensión cultural de la cinematografía es un elemento esencial del anteproyecto, que está en la base de toda la propuesta, y que permite entender que lo cinematográfico no se limita a la producción de películas, sino que incluye también otros ámbitos conexos y complementarios, que nos dan trascendencia e identidad como nación. Esto abarca, de una parte, la preservación patrimonial, con la constitución de una Cinemateca  Nacional,  como en muchos otros países de América Latina, que rescate la memoria del país y su gente en lo audiovisual. Ya en 1980, la 21º Conferencia General de la UNESCO consideró que las imágenes en movimiento son “una expresión de la personalidad cultural de los pueblos y debido a su valor educativo, cultural, artístico, científico e histórico, forman parte integrante del patrimonio cultural de una nación”. Y aprueba en esta reunión las ‘Recomendaciones sobre la Salvaguardia y la Conservación de las Imágenes en Movimiento’, invitando a los Estados Miembros, entre los que se encuentra el Perú, a “tomar las medidas necesarias para impedir la pérdida, la eliminación injustificada o el deterioro de cualquiera de los elementos del patrimonio de imagines en movimiento”. De otra parte, se promueve la exhibición cultural, enormemente simplificada en estos tiempos de nuevas tecnologías digitales, apoyando tanto actividades y eventos como los festivales y muestras, así como el establecimiento de cineclubs y salas de arte y ensayo que sean ventanas permanentes para la difusión del cine peruano, latinoamericano e internacional de interés cultural y artístico, y que no tiene, en la mayoría de casos, acceso a los circuitos comerciales de exhibición. Igualmente, y de forma complementaria, estimular estos espacios y otros, para la formación de público en el lenguaje audiovisual y su apreciación crítica, con especial incidencia en niños y jóvenes, y como parte del currículo escolar, esencial en estos tiempos de aplastante predominio de la imagen audiovisual en los diferentes medios. En el anteproyecto también se contempla la permanente capacitación profesional cinematográfica de nivel superior, prestando especial atención a los nuevos realizadores y a los diversos oficios artísticos y técnicos, así como el estímulo a la investigación y el estudio crítico de la cinematografía en toda su diversidad y complejidad, promoviendo la publicación de libros y otros soportes; entre otros campos del quehacer cultural.

5.- Finalmente, y para implementar todo estas propuestas, el anteproyecto propone la creación del Organismo Nacional del Audiovisual y la Cinematografía, denominado PERUCINE, como Organismo Técnico Especializado adscrito al Ministerio de Cultura. Esta institución contará con personería jurídica de derecho público, gozando de autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera. La propuesta no busca resucitar al fusionado y discutido Consejo Nacional de Cinematografía (CONACINE) que existió en la ley vigente -incompatible con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158)- puesto que su Consejo Directivo estará integrado por funcionarios designados. Este organismo aspira a funcionar como una institución pública especializada, promotora y reguladora, y presupuestariamente sostenible, que fomente el cine peruano de forma integral, descentralizada y representativa a los ojos del mundo, como el caso del INCAA en Argentina, el ANCINE en Brasil, el IMCINE en México o el CNAC en Venezuela, para citar solo algunos ejemplos de instituciones cinematográficas autónomas y representativas en diversos países de la región. Adicionalmente, operará el Fondo para el Fomento, Promoción, Preservación y Desarrollo de la Cinematografía Nacional, integrado por un Comité Especial mixto, público-privado, presidido por el Presidente de PERUCINE y con representantes de diferentes sectores cinematográficos; para definir las políticas de aplicación y ejecución de sus recursos, de forma abierta y transparente.

Estos son, en resumidas cuentas, las líneas centrales del el anteproyecto de la Ley de la Cinematografía y el Audiovisual Peruano que fue consensuado en el Grupo de Trabajo de los gremios cinematográficos con el Ministerio de Cultura, faltando agregar un breve pero contundente artículo para cautelar los derechos de los trabajadores audiovisuales, también la promoción cultural y comercial del cine peruano en el exterior, y otras disposiciones que propician la descentralización en el uso de los recursos en todas las instancias y alcances a que hace referencia el texto.

Resta por conocer ahora los ajustes y modificaciones que propondrá al mismo el Ministerio de Cultura, luego de todo el tiempo que se han tomado para revisarlo, y si implicarán cambios de fondo o solo superficiales al sentido de la propuesta. Confiados en que será lo segundo, habrá que insistir sobre el derrotero posterior de esta proyecto de Ley en el Ejecutivo para que pueda llegar, antes que acabe este gobierno, a ser debatido y eventualmente aprobado por el Legislativo.

El Ministro de Cultura ha manifestado,en reiteradas oportunidades, el interés y compromiso del mandatario por apoyar al cine nacional, señalando expresamente su deseo que las películas peruanas se vean en los multicines en igualdad de condiciones que  las norteamericanas. Y debe reconocerse que en este gobierno se ha cumplido, por primera vez, con asignar la totalidad de los fondos establecidos en la Ley 26370, y que se pudo ‘aggiornar’ la norma legal, con la dación de la Ley 29919, para permitir que los recursos asignados anualmente se puedan aplicar de manera más amplia y diversificada en favor de la producción nacional. Y es que en países poco institucionalizados como los nuestros, el apoyo a la cultura nacional depende mucho de la voluntad política de los gobernantes, y de su convencimiento de la importancia del cine como elemento de identidad, porque apostar por la cultura no es un favor del Estado sino un deber para con la sociedad y sus conciudadanos. Porque  como bien dice en la exposición de motivos del anteproyecto de la Ley de la Cinematografía y el Audiovisual Peruano, “la imagen no es un lujo de país rico, es una necesidad de toda nación que pretenda insertarse en el mundo moderno, globalizado e interdependiente de los grandes medios de comunicación.”