Nuevo ROF y vuelta al INC

Por Christian Wiener F.

El 21 de junio se hizo público un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Cultura, aprobado mediante Decreto Supremo Nº05-2013-MC suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Cultura. El ROF es un documento de gestión de la administración pública indispensable, y que da lugar a otros instrumentos como el Manual de Organización y Funciones (MOF), el Cuadro de Asignación de Personal (CAP), el Presupuesto Analítico de Personal (PAP) y el Manual de Procedimientos (MAPRO); los mismos que se encuentran pendientes de ser aprobados en el sector cultura.

De todos ellos, el ROF es el más importante porque sirve para fijar la estructura interna, organigrama y unidades operativas de la institución con sus respectivas funciones, relaciones y atribuciones, en correspondencia a su norma de creación y los lineamientos fijados por el Poder Ejecutivo y la Alta Dirección del Ministerio en este caso. La estructura importa en una institución pública o privada no solo por razones administrativas sino que define pesos y prioridades de las instancias y unidades a nivel de toda la institución, lo que va a traducirse en presupuesto, personal y capacidad de decisión, entre otros asuntos centrales.

El anterior ROF del Ministerio de Cultura fue aprobado el 14 de mayo del 2011, por Decreto Supremo Nº 001-2011-MC. Este documento dio de alguna manera forma orgánica al recién creado Ministerio y formado sobre la base del antiguo Instituto Nacional de Cultura (INC), con la fusión por absorción del Consejo Nacional de Cinematografía (CONACINE), el Consejo Nacional de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura (PROMOLIBRO) y el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), y la adscripción de  la Biblioteca Nacional del Perú, Archivo General de la Nación, Academia Peruana de la Lengua Quechua y el Instituto de Radio y Televisión Peruana (IRTP), que posteriormente fue transferido a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

Este primer ROF tuvo las limitaciones entendibles de una institución en formación, que buscaba superar el esquema INC que se había mantenido vigente en el Estado durante 41 años, buscando ponerse a tono con los modelos y características de los Ministerios de Cultura que se han ido creando en la región en los últimos años (ver más al respecto el “El Estado de la cultura”). El INC tuvo desde sus inicios, y se fue asentando más en el tiempo, un fuerte sesgo patrimonialista, dejando en un plano subalterno el fomento a la cultura viva y las artes, dentro de los que se incluían los elencos nacionales como la Orquesta Sinfónica Nacional. Al crearse por Ley Nº 29565 en julio del 2010 el Ministerio de Cultura, la institución se agrupó en dos viceministerios: de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales de un lado y de Interculturalidad por el otro. De esta manera se buscaba, cuando menos nominalmente, hacer equivalentes al trabajo por el Patrimonio Cultural con el de las Industrias Culturales, e incorporar como una tarea básica el novedoso concepto de opción intercultural que como dice en los Lineamientos de Política Cultural del Ministerio, “propone generar un trato horizontal entre las distintas culturas sobre la base del diálogo, en el marco de nuevos circuitos de intercambio cultural”.      

Para este fin se crearon en el Viceministerio de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales tres direcciones generales: Patrimonio Cultural, Fiscalización y Control y de Industrias Culturales y Artes, cada una con sus respectivas direcciones de línea, que en el caso de la última la conformaban la Dirección de Industrias Culturales, Dirección de Artes y Acceso a la Cultura y de Elencos Nacionales. Y el Viceministerio de Interculturalidad se conformó a su vez de dos direcciones generales: de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos y de Inclusión de los Conocimientos Ancestrales, con sus respectivas direcciones. Aparte de lo señalado, el Ministerio, como todos los otros, se compone de un cuerpo de asesores, y una frondosa estructura administrativa cuya máxima autoridad es el Secretario General.

LA GRAN TRANSFORMACIÓN

A poco de empezar a andar el Ministerio se comenzó a evidenciar que la estructura del ROF inicial tenía varios problemas y omisiones, que se iban agravando con la ampliación del ámbito cultural que el Ministerio fue asumiendo con el paso del tiempo, lo que chocaba a veces con superposición de funciones, indefinición de otras, sobrecarga de tareas y, casi siempre, escasez de presupuesto. Por esta razón, desde principios del 2012 se fue elaborando y discutiendo una propuesta de nuevo ROF para el Ministerio, recogiéndose las sugerencias y opiniones de quienes formaban parte de sus diversas instancias.    

Al respecto, el propio Ministro Luis Peirano adelantó inicialmente la posible creación de un tercer viceministerio, en este caso de Industrias Culturales, para reforzar uno de los tres sectores vertebrales que componen el Ministerio. Se puede revisar, por ejemplo, estas tres entrevistas del 2012 al Ministro donde reitera la importancia de las Industrias Culturales y las Artes en el sector:

La posibilidad de ampliar a tres viceministerios fue pronto descartada porque implicaba cambios en la Ley de creación del Ministerio a ser aprobado por el Congreso de la República, lo que podría resultar bastante largo y engorroso. A cambio de ello se propuso la división de la Dirección General de Industrias Culturales y Artes (DGIA) en dos direcciones generales, una de Industrias Culturales y otra de Arte, con sus respectivas unidades de línea, que serían, en la primera: de la Industria Cinematográfica y Audiovisual, de la Industria Fonográfica, y de la Industria Editorial; y en la otra, de Fomento a las Artes, de Acceso a la Cultura y de Elencos Nacionales, respectivamente. Asimismo en el mismo viceministerio se preveía la creación de una Dirección General de Museos, tomando como base la Dirección de Museos y Bienes Muebles que existía dentro de Patrimonio General.

Finalmente, el día del solsticio de invierno apareció el nuevo ROF y, ¡oh sorpresa!, el lado patrimonial creció de dos a cuatro direcciones generales: Patrimonio Cultural, Patrimonio Arqueológico Inmueble, Museos y Defensa del Patrimonio Cultural, mientras permanece como una sola la DGIA, esta vez con cuatro direcciones a su cargo: del Audiovisual, la Fonografía y los Nuevos Medios, del Libro y la Lectura, de Arte y de Elencos Nacionales. A su vez, en el Viceministerio de Interculturalidad se mantienen las dos direcciones generales, aunque con otros nombres: Derechos de los Pueblos Indígenas y de Ciudadanía Intercultural.

Hay otros aspectos que contiene el nuevo ROF, algunos positivos como la constitución de las Direcciones Desconcentradas de Cultura en reemplazo de las Direcciones Regionales de Cultura que sustituyeron a su vez a las filiales departamentales del INC, y que deben contener cada una subdirecciones desconcentradas de Patrimonio Cultural y Defensa del Patrimonio; Industrias Culturales y Artes, e Interculturalidad. El asunto es saber si se va a traducir también en más presupuesto y autonomía para las direcciones regionales, pues en varias de ellas el personal que se cuenta en este momento, y las condiciones en que se trabaja, son bastante precarios, por decir lo menos. Otro aspecto relevante y discutible es la disolución de la Comisión Consultiva de Pueblos Andinos,  Amazónicos y Afroperuanos – INDEPA y la Comisión Consultiva Nacional de Cinematografía; quedando ahora como único órgano consultivo reconocido por el Ministerio a la Comisión Consultiva  Nacional de Cultura.

¿HAY INTERES EN PROMOVER LAS INDUSTRIAS CULTURALES?

Para quienes no conocen cómo funcionan las cosas en la administración pública y específicamente un ministerio, todos estos cambios pueden parecer puramente burocráticos y que afectan exclusivamente a quienes trabajan en él. No obstante, y  como he mencionado anteriormente, ello tiene consecuencias en cuanto a cuotas de poder, ámbito de funciones, representación y recursos al interior de la institución. Por de pronto, las Industrias Culturales y Artes han pasado de significar el 20 al 14% dentro de las direcciones generales del Ministerio, y de ser un tercio a un quinto dentro del Viceministerio de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales; lo que tendrá repercusiones en el reparto presupuestal, que siempre favoreció el ámbito patrimonial, y cuya diferencia seguramente se agudizará en los próximos años.

Pero el asunto no se limita a la nueva estructura, pues cuando uno revisa las funciones que se asignan a la DGIA en este ROF descubre, entre otras cosas, que ya no puede expedir resoluciones, que es un decreto con valor legal en su nivel, como si se precisaba en el anterior ROF, reduciéndose la autoridad y alcance de la Dirección General a emitir “declaratorias de interés cultural, auspicios nominales y cartas de presentación”, como gustan decir los burócratas, “en el ámbito de su competencia”. También se incluye como una nueva atribución, el gestionar la programación artística de los eventos a realizarse en el Gran Teatro Nacional, lo que finalmente va a depender, en gran parte, de quienes tengan a su cargo la administración del mismo.

Más crítico es el caso de la novísima Dirección del Audiovisual, la Fonografía y los Nuevos Medios (cuyas ilegibles siglas son DAFNM) que en varias funciones reemplaza a la DIC. Y es que si se habla del Audiovisual y la Fonografía esto debe traducirse en cosas concretas sobre las cuales legislar, como el cine, televisión o radio, para empezar, y como sucede, por ejemplo, con las leyes del audiovisual que han sido promulgadas en Argentina, Uruguay, Ecuador o Brasil. Nada de eso se menciona en las 14 funciones señaladas en el nuevo ROF, todas extremadamente vagas y generales, como vago y general es el concepto de “nuevos medios” que se supone se refiere a las plataformas digitales y tecnológicas, pero que dicho de esa manera puede prestarse a diversas interpretaciones y alcances. Tal vez por eso, por ejemplo, no escuchamos ningún pronunciamiento del Ministerio de Cultura frente al reclamo hace algunas semanas de los músicos para que algunas radios cumplan con la Ley de Radiodifusión en cuanto a la cuota de programación nacional que deben tener diariamente. Y es que el Estado debe actuar en el día a día, e involucrarse con los agentes culturales y el respeto a la Ley, no quedarse en sus propias acciones o los homenajes, que por muy sentidos que sean, no solucionan las problemáticas de fondo de su sector.  

Resulta curioso, por demás, que la única mención que se hace en las funciones a la palabra “cinematografía”, tal vez porque no quieren verse involucrados con los bulliciosos cineastas,  es cuando se refiere a la necesidad de preservar el patrimonio audiovisual, pero olvidando que si se trata de una dirección de fonografía, se debería alentar también la recopilación y preservación del patrimonio musical y sonoro, así como de los “nuevos medios”, que dentro de poco ya serán viejos. Y ni que decir respecto la Ley vigente de Cinematografía, la 26370 y su modificatoria de la Ley 29919, cuya mención se omite en todo el texto, así como la responsabilidad de su ejecución, que antes correspondía a la DIC por herencia del fenecido CONACINE.

La otra nueva dirección, la del Libro y la Lectura (que sería algo así como DLYL), parece por una parte querer prolongar las acciones que vino realizando el Consejo Nacional de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura (PROMOLIBRO) y que en determinados aspectos ahora resultan superpuestos o en competencia a otras instancias del Estado como el Plan Lector del Ministerio de Educación, el Sistema Nacional de Bibliotecas y la Casa de la Literatura. Y eso porque la dirección debió proponerse centralmente al impulso de la Industria Editorial en general, lo que abarca otros tipos de publicaciones e impresos (historietas, afiches, revistas), además de por supuesto el libro tradicional y digital, que como en el caso del cine, tiene también su ley específica, la 28086, de Democratización del Libro y Fomento a la Lectura, que requiere también su puesta al día de cara al mercado librero.

Por otro lado, llama también la atención que la anterior Dirección de Arte y Acceso a la Cultura se haya quedado simplemente como Dirección de Arte,  lo que resulta contradictorio con la idea de proyección a la comunidad y trabajo con las organizaciones de base que se promueve a través del programa Puntos de Cultura, y que debió ameritar una dirección específica para abordarlo y consolidarlo, quedando la otra para estimular, con mayor vigor y alcance, las artes y los artistas a nivel nacional.

Sin embargo lo más preocupante de todo es que pareciera no haber consciencia clara en las autoridades del Ministerio de Cultura respecto al rol y la importancia de las Industrias Culturales, tanto como valor económico como social e identitario, a pesar que en sus propios Lineamientos se declara que “las industrias culturales son un agente clave en la construcción de ciudadanía y, por tanto, requieren el diseño y puesta en práctica de estrategias para que los medios masivos de comunicación difundan contenidos que promuevan valores democráticos y que no discriminen a ninguna de las identidades o grupos culturales existentes en el país.” No se entiende de otra manera porque, a diferencia de Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Uruguay o Venezuela, que tienen direcciones, oficinas y dependencias muy activas en el campo de las industrias culturales, aquí buscamos más bien desdibujarlas, reduciendo su aspecto productivo y de intervención con políticas públicas en defensa de la producción nacional en mercados concentrados y oligopólicos, en contravención de lo manifestado por la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales adoptada en el 2005 por la UNESCO y ratificada por Perú con la Resolución Legislativa Nº 28835. Por eso era importante que se desdoblara la DGIA, a fin de poder abordar con mayor autoridad, profundidad, personal y por supuesto presupuesto, la acción en el campo de las diferentes industrias culturales, más allá incluso del audiovisual, fonografía, editorial o “nuevos medios”, incorporando el diseño o la producción escénica como propone el Mercado de las Industrias Culturales de Argentina (MICA) u otras expresiones que se cuentan dentro de las llamadas Industrias Creativas según la UNESCO. Y por el lado de las artes, con toda su complejidad y diversidad, tanto clásica como moderna, occidental, oriental o nativa, en sus diferentes expresiones y tendencias, y sin dejar de lado a los artistas y gestores profesionales, como a las organizaciones e individuos que desarrollan el arte desde su comunidad o barrio, como elemento de transformación social.

En suma y a pesar de lo dicho y declarado por el Ministro, el nuevo ROF demuestra que no hay una efectiva intención ni propósito de las máximas autoridades del sector, y del gobierno en su conjunto, por promover las Industrias Culturales y ponerla al mismo nivel que las otras áreas de la institución, lo que parece retrotraernos al esquema del viejo INC patrimonialista, más aún cuando otra área, como la de interculturalidad, se ve atada de manos por la poca convicción  del Ejecutivo por llevar adelante la Consulta Previa, que sigue siendo uno de sus mandatos principales de acuerdo al ROF y en cumplimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Y lo lógico sería que si administrativamente se refuerza el área del Patrimonio Cultural, esta debería tener mayor celo en el cuidado del mismo, que se encuentra diseminado a lo largo de todo el país, pero paradójicamente esta norma se da en momentos que el Ministerio de Cultura es seriamente cuestionado por colectivos ciudadanos al avalar la dación del Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM, que “facilita” la obtención de los Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) valiéndose del procedimiento del silencio administrativo, con el objeto de “promover las inversiones” en todo el país.  Es decir, se amplía una función que, sin embargo, en la práctica concreta declina sus competencias sobre lo porvenir y descubrir frente a las necesidades de las grandes empresas y el poder político, limitándose a la conservación de lo existente, mientras el presupuesto alcance y la “Marca Perú” lo pueda celebrar.

Y es que de cultura nadie se muere, como dijo un funcionario del Ministerio de Economía y Finanzas hace un tiempo, y es verdad, pero tampoco se vive, por lo menos en el Perú, como pueden dar testimonio muchísimos artistas, gestores y productores culturales nacionales, que esperaban tener en el Ministerio a quien lo represente, acompañe y defienda al más alto nivel, pero que cada vez lo ven más ancho y ajeno, parafraseando el título de la gran novela de Ciro Alegría.